川村雅則「札幌市非正規公務員（会計年度任用職員）調査報告──公募制と離職に関する情報の整理」『季刊北海学園大学経済論集』第71巻第1号（2023年6月号）pp.17-37
札幌市非正規公務員（会計年度任用職員）調査報告
──公募制と離職に関する情報の整理──
川村雅則（北海学園大学）
Ⅰ．問題意識など
新たな非正規公務員制度として2020年度から始まった会計年度任用職員制度（以下、新制度とも呼ぶ）は、当該職員が一般職の非常勤職員として地方公務員法上も明確に位置づけられたことや、期末手当の支給が可能になったことなどを評価する声が聞かれる一方で、制度や運用の問題点を指摘する声も数多くあがっている[1]。
例えば、雇用安定という面では、会計年度ごとの雇用（任用）が厳格化され、期間終了後には雇用「更新」ではなく、新たな職に就くと解される（ゆえに、いわゆる試用期間にあたる条件付採用期間が毎回設けられる）こと、そして、能力実証が厳格化されたことで、一定期間ごとに公募に応じなければならないことなど、民間非正規の雇用安定制度（労働契約法第18条・無期雇用転換制度）に反するかたちとなった。この公募制について総務省では、3年という期間（2回の再度任用）ごとを各自治体に助言しており、多くの自治体がそれにならっていることから、3年公募制問題と言われている[2]。
さて、2022年度末、すなわち、3年公募制問題が間近に迫る中で、政府の側で注目すべき動きがみられた。
第一に、公募制に対する総務省の姿勢が柔軟化したこと（2022年12月23日に通知された「『会計年度任用職員制度の導入等に向けた事務処理マニュアル（第２版）』の修正等について」）、第二に、公募によって雇い止めが発生するという制度設計ならば、「大量離職通知書」の提出が自治体側に必要である（「労働施策総合推進法」第27条による）と厚生労働省からのヒアリングで確認されたこと、である[3]。
新制度をめぐる状況はなお流動的であるが、まずは、公募制や離職に関する情報──例えば、当該自治体で任用されている会計年度任用職員のうち、年度ごとに、公募制でどの位の人数が一旦雇い止めされているのか、同じく年度ごとに、公募に受からずに実際に離職を余儀なくされているのはどの位の人数か、こうした情報は自治体内でどのように管理されているのか、離職にあたっての離職者への支援措置などは行われているのか、公募制や離職によって公務の現場で何か問題は生じていないのか、などなどのことを把握することが、この問題を検証する上でも必要である。
その際には、全国的な動向を広く明らかにするのもさることながら、個々の自治体ごとにそれらを把握し整理する作業が必要になると思われる。自治体による裁量の余地もあり、自治体によって任用制度の設計は異なるからだ[4]。
筆者は、札幌市の非正規公務員制度を継続的に調べてきた。そこで、過去にもお世話になった札幌市の職員部（勤労課、人事課）から、公募制や離職に焦点をあてて対面で聞き取りを行い（2023年3月24日）[5]、さらに、メールで3回にわたり質問・情報照会をさせていただいた。本稿はこれらの結果をまとめたものである。話の順序などは再構成している。
なお、調査の結果に入る前に、本稿を理解するのに必要な情報として、札幌市の新制度の特徴をあげておく。詳細は、川村（2021b）、川村（2022a）を参照されたい。
すなわち、他の自治体では、公募に合格すれば同じ職場・仕事で働き続けることが可能であるのに対して、札幌市では、同じ部で働き続けることが可能な年数を原則として3年までに制限している（以下、同一部3年ルールと呼ぶ）。結果、会計年度任用職員として働き続けることを希望する場合には部を変更して公募に応募する必要がある。
同時に、同一部3年ルールには例外のルールもある。例外には3つの種類があり、①同一部の考え方の例外、②任用限度の例外、③公募の例外と整理されている。川村（2021b）から転載し表１にまとめた。
表１ 同一部3年ルールの例外
| ①同一部の考え方の例外 | 23職種 | 同一部内での引き続いた任用は三年が原則であるところ、各保育所や各学校、各図書館は同一部内でも同一資格が必要な勤務場所が複数存在するため、別の保育所や学校、図書館へ配置替えとなれば、マンネリ化や士気の低下に繋がる恐れが小さいことから、同一部を「同一保育所」等と読み替える運用を認めている。 |
| ②任用限度の例外 | 50職種 | 希少な資格要件を必要とする心理職や特殊な経験を要件とする児童相談所における警察ＯＢ職など、人材確保が困難である職について、同一部での引き続いた任用を三年とする原則の例外を認めている。 |
| ③公募の例外 | 18職種 | 同一部三年ルールの例外ではないが、公募によっては必要な人材が確保できないと認められる場合に、公募によらない任用手続きを例外的に認めている。 |
出所：川村（2021b）より転載。
加えて、会計年度任用職員制度以前の制度（以下、旧制度）下で「採用困難職」として働いていた者で継続任用されている者は、希望すれば、公募なしで65歳までの任用が可能になっている。つまり、同じ職に従事している職員間でも、旧制度下から働いていた者と新制度下で働き始めた者とでは、扱いが異なることになる（但し、採用困難職は、いずれは全員が退職をし、ゼロになる）。
札幌市の新制度のこうした特徴を踏まえた上で、本調査では、公募制や離職に関する情報の把握を目指した。
Ⅱ．調査の結果
１．公募制、同一部3年ルールについて
１）対象となる人数など
最初に、2022年度末に公募の対象となる会計年度任用職員の人数に関連して、事前に提供いただいていた、以下の表２の説明を受けた。
表２ 令和4（2022）年度末に任用期間が3年に到達する会計年度任用職員
| 令和4年度末時点の会計年度任用職員数（注1） | 令和4年度末で任用期間が3年に到達する職員数（注2） | ||
| うち任用限度の例外職種の職員数（注3） | うち同一部の例外職場の職員数（注4） | ||
| A | B | C | D |
| 4172人 | 1620人 | 186人 | 710人 |
注1：札幌市で任用した全ての会計年度任用職員のうち、令和4年度末に在職予定の会計年度任用職員数（令和5年1月時点の見込み数）。同一の会計年度任用職員が複数の職を兼務した場合には、1つの任用につき1人として計上。
注2：会計年度任用職員として任用された期間が令和4年度末時点で3年に到達する職員数（旧非常勤職員・臨時的任用職員の期間も通算すると3年を超える職員を含む）。
注3：CはBの職員のうち、同一部における再度任用の上限が適用されない職に任用されている職員数。
注4：DはBの職員のうち、同一部の考え方の例外としている職場（保育所や学校等、同一部内でも勤務箇所が変われば任用限度を超えて任用が可能な職場）で任用されている職員数（Cに該当する職員を除く）。
出所：札幌市からの提供資料。
市の説明も踏まえて整理すると、第一に、令和4年度末時点の会計年度任用職員数（表中のA）は4172人である。そのうち同年度末で任用期間が3年に到達する職員数（同B）は1620人である。
第二に、もしも同一部3年ルールが例外なく適用されるとなれば、上記の1620人が部を変更しなければならないが、この1620人（B）から、まず、任用限度の例外職種の職員数（同C）186人が除かれる。Cには最初の任用時のみ公募が行われる（Cについては、後掲の表３の「②任用限度の例外」も参照）。
1620人（B）－186人（C）＝1434人
この1434人が、継続任用されるためには公募に応募して合格しなければならない職員の人数となる。
次に、同一部の例外職場の職員数（同D）710人が、1434人から除かれることになる（Dについては、後掲の表３の「①同一部の考え方の例外」を参照）。
なお、表の注4に記載のとおり、Cに該当する職員はDから除かれている。
1434人－710人（D）＝724人
この724人が、部を変更して公募に応じなければ、札幌市で会計年度任用職員として働き続けることができない職員の人数になる。
但し、第三に、BやDの中には、旧制度下の「採用困難職（65歳まで同じ部・仕事で働くことが可能である職員）」が含まれている可能性がある。本当は差し引きたいところだが、把握ができないため減算できていない。上記の数値はその分だけ誤差が生じている。
ただ、2014年4月に筆者が行った調査で札幌市から提供いただいたデータ（2013年8月1日時点）を参考までに紹介すると、当時の採用困難職の人数は240人であった。札幌市によれば、2014年の調査の後に採用困難職の人数は大きく増減はしていないとのことである。以上のことを補足しておく。
２）制度設計、考え方など
公募制と同一部3年ルールに関連して、幾つかの質問をして回答を得たので、整理をしておく。
第一に、冒頭にも記載のとおり、総務省では、昨年末に各自治体に通知を出して、公募制の採用については各自治体にゆだねる姿勢をより前面に出した[6]。
そこで、このことを踏まえ、札幌市で公募制を採用する理由は、総務省から指示されているからではなく、札幌市としての判断であるのかをあらためて尋ねた。というのも、この間、「総務省から指示されたから（公募制を採用している）」という見解が自治体側から聞かれることがあったからである。
札幌市からの回答は、「総務省の見解も踏まえつつ」、平等取扱い原則などを踏まえて、札幌市として判断をしている、とのことであった。関連して、長期で働き続けられるという観点からみれば、札幌市の新制度は、旧制度に比べて全体として改善されている、というのが市側の認識である、とのことであった。
表３ 同一部３年ルールの例外群と、公募及び同一部3年ルールの関係
| 最初の任用時の公募 | 同一部3年ルール | |
| ①同一部の考え方の例外 | 必要 | 適用。但し、勤務場所を変更すれば公募を経た上で、同じ部でも勤続は可能。 |
| ②任用限度の例外 | 必要 | 適用外。公募を経ずに同じ部での4年目以降の任用が可能。 |
| ③公募の例外 | 不要 | 適用。 |
出所：札幌市の説明に基づき筆者作成。
第二に、同一部3年ルールの例外群における、公募の実施状況と同一部3年ルールの適用関係などをあらためて札幌市に説明いただき、その説明に基づき作成したのが表３である。
同一の部での継続任用は3年が原則であるが、職種によってはそれでは人材が確保できない。また、採用にあたって公募に適さない職種もあれば、公募によって採用した後には長く同じ職員に働いてもらうことが適している職種もある。そのような職種の性格に基づき、これらの例外は設定されているとのことである。
なお、3つの例外群のそれぞれの職種情報を提供いただいた（いずれも2023年4月1日時点のものである）。資料１～資料３として提示したので参照されたい。
第三に、先にみた同一部の考え方の例外（表２のD）の勤務場所の変更について、例えばa図書館の図書情報専門員として3年働き、その後、b図書館の図書情報専門員として3年働き、再びa図書館に戻って3年働く、というa図書館とb図書館の移動を続けることでも、要件を満たしたことになるのかを尋ねた。また、勤務場所の変更に関して、本人の希望は配慮されるのかどうかを尋ねた。当該職員の通勤の負担を考慮しての質問である。
回答は、基本的には、勤務場所を変更すれば、部の変更とみなされるので、a図書館とb図書館の交互の移動は要件を満たしたことになる、とのことである。ただ、あくまでもa図書館やb図書館で公募が行われているかどうかでそのような対応が可能かどうかは決まってくること、加えて、それ以上に何らかの配慮をするかどうかは任用部（当該職員が実際に任用されている部の意味）の考え方次第で、職員部ではとくに把握はしていないとのことであった。
第四に、公募が行われるスケジュールについて尋ねた。
市の回答によれば、各任用部により公募の開始時期や公募期間は異なっているとのことであったので、標準的なパターンを尋ねたところ、あくまでも一例であるということわり付で、次のような回答を得た。
すなわち、2023年度当初の任用（令和５年４月１日任用）に向けて、職員部から各任用部に通知した中の事務フローにおいては、「12月頃から公募」という一例を示した、とのことである。
なお、事務員と自動車運転手については、職員部でも常に履歴書を受付しており、必要に応じて各任用部から面接の声掛けを応募者に対してさせていただいている、とのことである。
第五に、公募制に対する労使間の合意状況を札幌市はどう認識しているか尋ねた。
すなわち、札幌市側の認識としては、3年公募制は労使で合意されたものと認識しているのか、あるいは、合意とまでは言わずとも、労働組合側から撤廃を求められているものではない、と認識しているのかを尋ねた。ここで尋ねたのは、あくまでも、市側の認識である（労使双方から聞き取りをする必要があるのは言うまでもない）。
市からの回答は、３年公募制については、制度導入時に労働組合側と合意した上で運用を開始している、とのことであった。
２．会計年度任用職員の離職の発生状況及び離職に関する手続き
１）離職の発生状況
同一部3年ルールがある分だけ、札幌市では、他の自治体に比べると、実際に発生している離職者数が多いと思われた。そこで、この実際の離職の人数を尋ねた。
表４ 会計年度任用職員として一定期間働いた後に翌年度に同一部の部で継続任用されなかった職員の人数とその内訳
| 翌年度に同一の部で任用されなかった者 計 | ||||||
| 他の部で任用された者 | 離職した者 | |||||
| a | 2020年度 | 1076人 | 653人 | 423人 | ||
| b | 2021年度 | 265人 | 123人 | 142人 | ||
| c | 2022年度 | 301人 | 145人 | 156人 | ||
| d | 2020年度 | 2021年度 | 710人 | 393人 | 317人 | |
| e | 2021年度 | 2022年度 | 193人 | 83人 | 110人 | |
| f | 2020年度 | 2021年度 | 2022年度 | 1091人 | 796人 | 295人 |
注1：対象は、年度を通して働き翌年度の4月1日に同一の部で任用されなかった職員。仮に翌年度の10月に同一部で任用されていたとしても、表中では、翌年度に同一部で任用されなかった者に計上されている。また逆に、年度途中で任用され、年度末で同一の部での任用が終了した者は計上されていない。
注2：（a）（d）（f）には、旧制度下の非常勤職員等から引き続いて会計年度任用職員となった者が含まれる。但し、その人数の特定は困難である（本文の「3．会計年度任用職員に関する情報の管理状況」を参照）。
注3：機構改革によって任用部の名称が変わった場合等には、データ集計上は「同一部」と判断できないことから、仮に同じ職に継続任用されていたとしても、「同一部に任用されなかった者」として計上されるなど、集計方法の関係上、実態を完全には反映できない。
出所：札幌市からの提供資料と説明に基づき筆者作成。
表４は、会計年度任用職員として新規任用されて一定期間働いた後に、翌年度に同一の部で任用されなかった職員の人数とその内訳（他の部で任用された人数、離職した人数）である。注を含め、何回かに分けて市から得られた情報に基づき作成した。
（a）～（c）は、2020～22年度のそれぞれに新規任用されて１年間働いた翌年度に同一の部で継続任用されなかった者である。
（d）と（e）は、20年度ないし21年度に新規任用されて21年度ないし22年度にも（2年連続して）働いたその翌年度に、同一の部で継続任用されなかった者、同じく（f）は、20年度に新規任用されて21年度・22年度にも（3年間連続して）働いたその翌年度に、同一の部で継続任用されなかった者である。
第一に、表の注1に記載のとおり、カウントされているのは、翌年度の4月1日に任用されなかった職員なので、その後に年度途中で任用されている者が含まれている可能性がある。
第二に、注2に記載のとおり、旧制度下の非常勤職員等から引き続いて会計年度任用職員となった者が含まれる。そのため、例えば、（b）及び（c）の離職者数は、会計年度任用職員として１年間働き、短期で離職した職員となるが、（a）に関しては、短期（1年）で離職した職員だけでなく3年の任用限度で離職した職員などが混在している（（d）（f）についても、旧制度から働いていた者を含む）。市の説明によれば、その人数の特定は困難である。
第三に、注3に記載のとおり、例えば令和４年度にA部で任用された者が令和5年度も同様の職として継続任用された場合、本来的には、「翌年度に同一の部で継続任用されなかった者」には該当しないが、機構改革によって令和5年度からA部の名称が変更された場合には、「翌年度に同一の部で継続任用されなかった者」として計上されることになる。
以上を踏まえて、結果をみると、第一に、3年単位での離職を想定していたのだが、短期間（ここでは1年）での離職が少なからず発生している。
例えば、2021年度に1年間働いたものの22年度に同一部で継続任用されなかった者が265人である。このうち他の部で継続任用された者が123人で、残りの142人が札幌市の会計年度任用職員を離職した人数になる。
同様に、2022年度については、301人が翌年度に同一の部で継続任用されず、そのうち156人が離職者である。
こうした短期の離職は、そもそも、仕事が1年という短期で終了することを主な背景にしているのかを市に尋ねた。
市からの回答は、短期離職の主要な背景については、離職理由の調査を行っていないため明言はできないが、ということわり付で、仕事が1年という短期で終了する（職が1年で廃止となる）事例は少ないことから、職員の自己都合による離職が多いことが推測される、とのことであった。
自己都合の具体的な内容を明らかにすることが研究上の課題である。
第二に、先述のとおり、（a）（d）（f）には、旧制度下の非常勤職員等から引き続いて会計年度任用職員となった者が含まれる。そのことを踏まえた上で、一時点での離職者数をみてみる。ここでは、2022年度末に離職した者の人数を取り上げる。すなわち（c）（e）（f）の離職者を足し合わせた数値である。結果は、561人である。ちなみに、同じく2022年度末に、（同一の部ではなく）「他の部で任用された者」の合計は、1024人である。
但し、札幌市から補足説明されたとおり、表４の人数は、同一部3年ルールを背景とした「任用部の変更」や離職なのかどうかまでは特定されていない。あくまでも他の任用部に移った人数や離職の人数を一定期間ごとに整理したものであり、なおかつ、自らの意思による「任用部の変更」や離職を含むものであることに留意が必要である。
なお、注1に関わって、年度途中の入職は少数であると思われること、注3に関わって、任用部の名称変更によるカウントは「一定数あるものと想定」されることが、市への追加質問で回答された。
いずれにせよ、以上は、会計年度任用職員の就業・離職動向を知る上で貴重な情報である。
２）離職の処理、求人など
関連して、会計年度任用職員の離職の処理や求人などについて尋ねた。
第一に、離職票の作成、とりわけ離職理由がどう処理されているのかについて尋ねた。
回答は、まず離職理由は所属の課で判断される。その上で、勤労課で取りまとめて手続きを進めるが、離職理由の集計などは行っていない。ただ、基本のかたちが1年ごとの任用であるため、離職の理由は、「期間満了」による離職で処理をされており、任用期間の途中の離職であれば自己都合扱いのケースと思われる、とのことである。
なお、離職票の記載例を提供いただいたので、資料４として掲載する。上記の「期間満了」とは、資料中の離職理由3の（2）①に該当する。
第二に、第一の質問を少し詳しく尋ねた。
すなわち、同一部3年ルールで公募に応募せずに離職した場合には、離職理由は期間満了になるのか。また、同じく同一部3年ルールで公募に応じたものの不合格で離職となった場合には、役所都合による離職になるのかを尋ねた。
回答は、任用期間を満了し離職した職員については、その後公募に応募したか否かに関わらず、退職理由は「期間満了」としている、とのことである。つまり、公募に応じて不合格となった場合も含めて、「期間満了」として処理される。
同じく、離職に関連して、（公募の時期に先立つ）毎年の再度の任用時期において、成績不良で再度任用されなかった場合でも、離職理由は「期間満了」になるかを尋ねた。
回答は、当該任用期間を満了した場合の退職理由は「期間満了」となる、とのことであった。
あわせて、人事評価は各任用部で実施しているものであり、システムに登録される情報でもないことから、職員部では把握をしていない、という回答を得た。
第三に、公募における求人はどのような手法で行っているのかを尋ねた。
回答によれば、こうでなければならない、という決まりはとくになく、札幌市のホームページ、『広報さっぽろ』、ハローワークなどが使われている（但し、各手法ごとの求人数までは把握していない）とのことであった。
あわせて教わったのは、事務職と自動車運転職の2職種に関しては、求人数が多く、かつ、仕事内容はどの任用部でも共通していることもあり、人事課でも公募を行っている（但し、希望する勤務地などがある場合には当該の任用部宛てに履歴書等を提出していただくことになる）が、それ以外の職種は任用部で行っている。公募の例外職を除き、一般市民の目にふれない求人（現職だけしかみることのできない求人）は、ないとのことである。
第四に、会計年度任用職員には定年がない。職務を遂行する能力のあることが再度任用の際に実証されれば働き続けることが可能である。70歳超でも働いている職員もいる、とのことであった。
３．会計年度任用職員に関する情報の管理状況
会計年度任用職員の就業動向を把握する上で情報管理が不可欠であると思われた。
川村（2021b）によれば、「旧制度時代の臨時・非常勤職員の登録データベースシステムは、新制度導入にあたり、いくつかの政令市が使っているパッケージのものをベースにカスタマイズを行ったものに変更した。」「会計年度任用職員の基本情報は、当該システムで集約管理されている。」とのことであったが、情報は、どう管理されているのかを尋ねた。
市からの回答は、まず、会計年度任用職員の任用手続きについては、当該職員の任用部で行われており、職員の履歴書や各種届け出書は任用部で管理をしている。そして、任用部でシステムに入力した各種の情報を、システムを所管している職員部が利用して給与を支給している、とのことであった。
筆者が今回よく分からなかった一つが、旧制度の採用困難職の人数がデータベース上で把握できないという点である。この点を尋ねた。
回答は、正職員であれば職員に紐付いた情報管理になるが、会計年度任用職員の場合には、まず職があって、そこに人が貼り付けられる。つまり、職に紐付いて情報が管理されることになるため、旧制度の採用困難職に就いていた人の情報などは反映されていない。またそもそも、旧制度下では、臨時・非常勤職員の給与支給は業者に委託をしており、職員部が当該情報にアクセスすることもなかったのと、新システムには、旧制度の情報は掲載されていない、とのことであった。
また、会計年度任用職員のデータベースに関して、そもそもどのような情報がデータベース上に整理・収納されているのか十分に把握できていなかったため、再度この点を尋ねた。
市からの回答によれば、給与計算や社会保険手続き等に必要な範囲で情報を保有しており、具体的には、雇用（任用）毎の職員氏名、生年月日、職種、所属、任用日、退職（予定）日、口座情報、給与情報といった情報が管理されているとのことであった。
但し、人事管理を目的としたシステムではないため、職員個々の任用歴や人事記録などが整理されているものではないとのことであった。
４．新制度の任用ルールや運用で生じている課題の有無
新制度は2020年度に始まっているが、札幌市では、旧制度下の任用（期間）も含めてカウントされているため、20年度、21年度、22年度にも、同一部3年ルールに基づく公募がすでに行われていた。当事者の雇用・暮らしの不安や行政サービスの質低下などは果たして発生していないのか懸念されたため、これらを尋ねた。
市の回答によれば、一般的に課題として指摘されているものは、主に3つに整理される。第一に、3年公募制や同一部3年ルールに伴う職員の雇用不安。第二に、職員が入れ替わることによる行政サービスの質の低下。第三に、一方で、これから会計年度任用職員の仕事に従事したいという市民からの声も寄せられていることから、選考における平等・公平さを確保し、疑念をもたれないようにすることの3つである。
そして、第一の課題に対しては、すでに働いている人たちの継続任用への意向は承知しつつも、第三であげたとおり、新規で働くことを希望している人たちへの平等取扱いの原則を厳守する必要があり、なおかつ、書類選考や面接など客観的な能力実証を得る機会も必要であることから、公募制は必要であると考えている。また、先にも述べたとおり、部を変えれば働き続けることは可能である（旧制度では、採用容易職や臨時職員は、空白期間を置かなければ働き続けられなかった）ことを考えると、新制度は改善されている。職員の雇用不安に対しては、同一部3年ルールが原則であることなどを採用時に丁寧に説明することで引き続き不安の軽減を図っていきたい、とのことであった。
第二の点については、正職員についても異動で人が入れ替わることはあり、それに対しては業務の円滑な引き継ぎで対応をしている。それは会計年度職員であっても同じであり、研修の実施や業務手順のマニュアル化で円滑な引き継ぎを行うようお願いをしている。
ただ、人材確保が難しくそのために質低下を招きかねない事態が起こりうる可能性はある。その場合には、任用限度の例外職種に設定するなどして、適切な対応を図っていきたいと考えている、とのことであった。
以上の札幌市からの回答をうけた上で、筆者の本意ではないのだが、同一部3年ルールまで設けずとも公募のみで対応することはできないかを尋ねた。つまり、職務の遂行が困難であるなどの事態が仮に発生した場合には、再度の任用や公募の際に職員の任用を終了させることで対応ができるのではないか（同一部3年ルールまでは要らないのではないか）、言い換えれば、他の多くの自治体と同じ対応で十分ではないかを尋ねた。
回答は、そのような手法で対応する自治体もあると思われるが、札幌市としては、同一部3年ルールを設けることで、同じ職場に長期間在籍することによるマンネリ化、モラルや士気の低下を回避するのが望ましいと判断をした、とのことである。
以上の回答に対してさらに、3年を超えて同じ職員を雇いたいという声・相談が各職場からあがっていないかどうかを質問した。行政サービスの質確保という点からは同じ職員を継続して任用することが望ましいと考えてのことである。
市からの回答は、まず、そのような相談はほとんどないと認識している、とのことである。そもそも、単にある職員を継続的に雇いたいというのは平等取扱いの原則に外れる。長期で働いてもらうのが望ましいということが職種に付随する性格なのであれば、任用限度の例外職種として協議をすることはあり得るが、単に「この人はいいから」ということで任用限度を外すという考え方は採用しない、とのことである。
次に、札幌市の場合には人数が非常に多いので、一定期間ごとの公募や選考に関連する業務の負担が大きいのではないかと思い、現場から何か要望や不満は聞かれないかを尋ねたところ、各任用部から「公募や選考に関する業務負担が大きい」という意見が職員部に寄せられたことはとくにない、という回答を得た。
５．大量離職にあたっての手続きについて
冒頭で述べたとおり、公募によって雇い止めが大量に発生することを考えると、大量離職通知書の提出[7]が自治体側に必要である（「労働施策総合推進法」第27条による）ことが厚生労働省からのヒアリングで確認された。ただ、同ヒアリングでも確認されたとおり、ほとんどの自治体ではそのことは知られておらず、手続きもとられていないようであった。そのことも念頭におきながら、札幌市ではこの制度をどのように認識しているか、今後の予定などを含めて尋ねた。
市からの回答は第一に、筆者からの今回の照会でこうした制度・手続きの必要性について知った。厚生労働省・北海道労働局・ハローワークに照会し、情報を得て、必要な作業を行っているところである、とのことだった（対面での聞き取り調査時点）。
第二に、常勤の職員も対象になるとのことなので、定年退職者、再任用の者で誰がそれに該当するのかを調べて集約し、会計年度任用職員についても、誰が対象になるのかを調べて集約しているところである。会計年度任用職員については、公募の対象となるものだけでよいと聞いているのでそのように処理をしている。
第三に、作成・提出の期限が「最後の離職が生じる日の少なくとも１か月前まで」となっている点については、今回は間に合わなかった。今年度分が初めて行う作業になるので、どこまでの数値が求められているのか（例えば、「一つの事業所において」の「一つの事業所」の解釈など）を確認しながら作業を進めている──以上のような回答が得られた。
以上の札幌市からの回答を踏まえて、離職者への対応について何か予定されていることや考えていることなどを尋ねた。「大量離職通知書」に記載されている「⑦再就職の援助のための措置」や「⑧再就職先の確保の状況」を念頭においてのことである。
例えば、⑦欄の表記には次のような内容が例示されている。
⑦欄には、(イ)再就職の援助の体制及び(ロ)実施し、又は実施を予定している再就職の援助のための具体的な方法を、以下の例のように記入すること。
(例)
(イ) ○月○日に、○○○部に再就職相談室を設置し、○○部長を責任者とし、○人の担当者を置く。
(ロ) 1 再就職に備え、○○に係る職業訓練を、○月○日から○日間、○人に実施。
2 再就職相談室において、離職予定者の再就職希望を把握中。
3 ○○公共職業安定所による離職前の集団相談会の実施(○月○旬を希望)。
4 再就職先として確保した事業所の担当者と離職予定者の面接会を実施(○月○日から実施予定)。
市からの回答は、現時点では、ということわり付で、具体的な対応策は予定していないということであった。
対応策を予定していない理由は、まず、急に発生した離職ではなく、原則として3年で公募にかけられることは当事者に伝えていることと、また、部を移れば会計年度任用職員として働き続けることは可能であること。公募の対象になる職員に対してそれらの情報提供は、現在も行われていることによる。
札幌市から後日に提供された市作成の大量離職通知書を資料5として掲載する（表面と裏面があり、裏面は様式のままである）。
Ⅲ．結果のまとめと研究課題
本調査・本稿では、公募制や離職に焦点をあてて、札幌市における会計年度任用職員制度の現状を整理してきた。
本調査で明らかになった主なことは、以下のとおりである。
第一に、離職者が毎年数多く発生していることである。しかも、3年単位での離職の発生を想定していたが、短期間での離職も数多く発生していた。離職理由の把握が課題である。
加えて、同一の部で継続任用されず、部を変えて（他の部で）任用されている者も多かった。
第二に、原則である3年公募の対象となった上で、なおかつ、同一部3年ルールの対象となる年間の人数も多かった。2022年度末では、724人が想定された（表２。誤差を含む）。また、同一部の考え方の例外として、同一部内で勤務場所を変更して働く者も多かった。
同一部3年ルールが存在するという点で、他の自治体に比べて、継続任用のハードルが高く、その分だけ、離職者が多く発生しているのではないかと推測される。
データベースの移行に伴い、今後（2022年度末以降）は、同一部3年ルールの対象となった者の離職の発生状況が整理できることになるので、継続して把握をしていきたい。
第三に、こうした公募制や離職状況に対して、各任用部から要望や不満などが出されているのではないか、と予測したが、とくに出されていないという回答であった。また、公募制については、札幌市側の認識では、労働組合側の同意を得た上で進めている、ということであった。
第四に、札幌市での大量離職の手続きは今回、初めてとられた。しかし、離職者への対応策はとくにとられていなかった。3年公募制は、事前に当事者に伝えられていること、部を変更すれば、会計年度任用職員として働き続けることは可能であることによる、とのことだった。
以上のことなどを踏まえた今後の研究上の課題は、以下のとおりである。
第一に、公募制や及び同一部3年ルールの根拠の妥当性や、勤務場所の変更及び離職が現場に与える影響などを実証的に明らかにすることである。
まず、前者（根拠）について、同一部3年ルールを設けたのは、同じ職場での長期間在籍によるマンネリ化、モラルや士気の低下を回避するためと市には説明された。しかし、同じ職場で長期間働くことは民間企業でもあり得ることであって、公務員職場に特殊なこととは考えにくい。また、マンネリ化、モラルや士気の低下が仮に生じるとすれば、正職員と同じような「異動」という手法は採用できないのかなどの疑問が浮かぶ。
いずれにせよ、まずは、現場では、どのような弊害が懸念されているのか、仕事内容や任用条件などとの関連でより掘り下げて明らかにしたい。
また、他の自治体にも共通することだが、平等取扱いの原則で公募制を設けていることは、自治体の雇用政策[8]としてどのように評価されるべきことなのか（例えば、ワークシェアリングの一環として評価されるべきものなのかどうか）、海外の経験や政策評価を含め筆者はまだ調べ切れていない。
次に、後者（影響）について。札幌市側でも、一般的な課題として言及されていたが、離職者の雇用・生活実態や就業（任用）の継続希望はもちろんのこと、行政サービスの質などの点で何か問題は発生していないのかを実証的に明らかにしたい。
関連して、第二に、離職者の職種情報（どういう職種の職員が離職をされているのか）の把握が課題である。
例えば、「同一部の例外職場の職員」でも、勤務場所の変更がかなわずに離職をしている職員はいるのかどうか。離職の理由としては、空きがなかった、選考に落ちた、自己都合で辞めたなど、様々だと思われるが、まずは、どういう職種でどの位の離職が発生しているかを札幌市の保有するデータで把握することが、制度の検証作業の上で必要だと思われる。この点は、別の機会に情報提供をお願いする予定である。
その上で、離職理由についても別途明らかにする必要がある。
第三に、制度設計に関わった関係者の考えである。市側（人事部）の考えはある程度把握してきたが、労働組合や議会の考えを明らかにしたい。
現時点で明らかになっているのは、まず、上記のとおり、市の認識では、公募制については労働組合側と合意した上で運用を開始している、とのことである。
次に、議会の考えについては、別の機会に（2023年の統一地方選挙にあわせて）筆者らが行った、札幌市議会議員への立候補予定者を対象とした公開質問の結果が手元にある[9]。同結果によれば、公募制や同一部3年ルールに対して候補者は、明確な反対という見解ばかりではなく、数の上では、「その他」が最も多く、「続けるべきである」も少なくなかった。議員の考えを詳細に把握する必要がある。
全国的にも、公募制の影響や離職に焦点をあてた情報収集が行われていくと思われる。他の自治体の制度や経験も参考にしながら調査・研究を進めていきたい。
謝辞
把握できる情報に制約があり、なおかつ、提供された情報の理解に筆者が時間を要する中で、今回も、札幌市総務局職員部のみなさんに大変にお世話になりました。記して深く感謝申し上げます。ただし、本稿に残りうる一切の誤りは筆者の責任です。
[1] 新制度下の任用状況を明らかにした調査・研究として、（1）加盟組織を対象に会計年度任用職員の任用・労働条件を明らかにした大規模な調査が「自治労」によって実施されているほか、（2）当事者を対象とした大規模な調査では、「自治労連」による調査（2022年）や、当事者団体である通称「はむねっと」による調査（2021年、2022年）があげられる。（3）総務省による調査データ・個票を整理した上林（2021）による「会計年度任用職員白書 2020」は、新制度の導入にともなう任用の変化の状況などが整理されていて必見である。
[2] もっとも、公募制は必ず設けなければならないものではない。総務省による調査データによれば、北海道内においても、35市のうち4市で公募制は設けられていない。川村（2022b）参照。また、すぐ後で述べるとおり、公募制に対する総務省の見解に変化がみられる。山下（2023）を参照。
[3] 安田（2023a）に整理されている。但し、その後、制度（大量離職通知書）の対象範囲に関する厚生労働省の説明が変化（後退）していくことになる。当初は、公募の際だけでなく、会計年度ごとに手続きが必要であると厚生労働省から説明されていたのが、対象範囲が狭くなっていったとのことである。この変化の状況は、安田（2023b）、安田（2023c）を参照。
[4] 注釈2にあげた4市のうち、根室市の労働組合の取り組みと実績は参考になる。筆者の所属する「反貧困ネット北海道」の連続学習会で話を伺い記録を作成した。坂本（2022）を参照。
[5] 正確には、3年公募に関する人数情報などを2023年1月の時点で札幌市に対してメールで照会し、メールを通じて説明などをいただいていたが、本文にも記載のとおり、札幌市の会計年度任用職員制度は複雑であることから理解に悩んでいたこと、また、新たにお聞きしたいこともあったことから、今回の調査をお願いした次第である。
[6] 2022年12月23日に通知された「『会計年度任用職員制度の導入等に向けた事務処理マニュアル（第２版）』の修正等について」では、「問６－６ 各地方公共団体においては、問６－２に記載された、公募によらず従前の勤務実績に基づく能力の実証により再度の任用を行うことができるのは原則２回までとする国の取扱いと同じ取扱いをしなければならないか。」という問いと、それに対する「○ 具体の取扱いについては、各地方公共団体において、平等取扱いの原則及び成績主義を踏まえ、地域の実情等に応じつつ、適切に対応されたい。」という回答が追加されたことなどである。詳細は山下（2023）を参照。
[7] 様式などは下記を参照。厚労省：「再就職援助計画」と「大量離職届・大量離職通知書」
https://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/koyou_roudou/koyou/kyufukin/other36/index.html
厚労省：国と自治体向けのリーフレット
https://www.mhlw.go.jp/content/001010422.pdf
[8] 近年の自治体雇用政策をまとめた良書として、篠田・上林（2022）を参照。
[9] 労働組合や弁護士らでつくる団体（「無期転換逃れ阻止プロジェクト」）で2023年3月に、札幌市議会議員予定候補者に対して、3年公募制の是非と同一部3年ルールの是非を尋ねた。89人に質問を行い最終的に49人から回答を得た（会派による一括回答も含む）。川村（2023b）を参照。
（参考文献）
川村雅則（2014）「札幌市における臨時・非常勤職員の任用──札幌市からの聞き取りと提供資料にもとづき」『北海道自治研究』第550号（2014年11月号）
────（2021a）「道内の会計年度任用職員等の臨時・非常勤職員の任用実態──総務省2020年調査の集計結果に基づき」『北海道自治研究』第626号（2021年3月号）
────（2021b）「札幌市の会計年度任用職員制度の現状──2021年調査に基づき」『北海道自治研究』第634号（2021年11月号）
────（2022a）「札幌市会計年度任用職員制度における「同一部３年ルール」の例外について」『北海道労働情報NAVI（以下、NAVI）』2022年1月7日配信（2022年1月25日追加更新）
────（2022b）「会計年度任用職員制度の公募制問題と、総務省調査にみる北海道及び道内35市の公募制導入状況」『NAVI』2022年11月23日配信
────（2023a）「会計年度任用職員の雇用安定に向けた取り組みの強化を──北海道での調査・研究から」『NPO法人官製ワーキングプア研究会レポート』第41号（2023年3月号）
────（2023b）「自治体議員との交流・連携強化を進めていきましょう──北海道の公開質問の経験から」『NPO法人官製ワーキングプア研究会レポート』第42号（2023年6月号）
上林陽治（2021）「会計年度任用職員白書 2020」『自治総研』通巻514号（2021年8月号）
公務非正規女性全国ネットワーク（通称、はむねっと）（2022）「はむねっと2022年調査結果報告」2022年7月発行
坂本勇治（2022）「根室市の会計年度任用職員制度と労働組合の取り組み」『NAVI』2022年11月26日配信
篠田徹・上林陽治編著（2022）『格差に挑む自治体労働政策──就労支援、地域雇用、公契約、公共調達』日本評論社
全日本自治団体労働組合（略称、自治労）（2021）「2020年度自治体会計年度任用職員の賃金・労働条件制度調査結果（最終報告）」自治労、2021年1月発行（基準日は2020年6月1日）
日本自治体労働組合総連合（略称、自治労連）（2022）「2022会計年度任用職員の実態アンケート（最終報告）」2022年11月発表
安田真幸（2023a）「（緊急レポート：第２弾）会計年度任用職員全員が対象！！－ほとんどの自治体に「大量離職通知書」の提出義務！」『NAVI』2023年2月11日配信
────（2023b）「（緊急レポート：第３弾）厚労省が見解を変更！？ ─「会計年度任用職員全員が対象人数 ⇒ 公募の対象となる人数」！？」『NAVI』2023年3月7日配信
山下弘之（2023）「（緊急レポート）総務省『新通知』、厚生労働省『大量離職通知書』を活かす」『NAVI』2023年1月18日配信
